中国电信行业不对称监管政策将出台

8月27日消息，联通董事长常小兵日前表示，中国政府势将推出针对中移动强势的“不对称监管政策”，涉及的价格及市场份额问题均在研究当中。中国网通董事长兼首席执行官左迅生于业绩发布会时则表示，相信中央未来推出不对称监管政策，以解决电信业失衡问题。看来，随着重组的推进，非对称管制政策出台为期不远。

何为非对称管制?　　

工业和信息化部、国家发展和改革委员会及财政部在深化电信体制改革的通告中，将加强电信监管列为深化电信体制改革的三大配套措施之一，并提出，针对重组后新的市场架构，将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，并建立和完善与之相适应的监管体制，以促使行业格局向均衡发展。

所谓非对称管制是指，在竞争形成初期，政府管制部门对处于不同市场条件下的电信业务经营者予以区别对待，制定有利于新经营者的倾斜政策和法规，从而在一定时期内人为地制约处于支配地位通信经营者对市场的控制力，而放宽对新经营者或处于非支配地位通信经营者的管制，以达到所有经营者能公开、公平竞争的目的。

不对称管制的依据是不对称竞争，即在市场中存在着支配或主导力量。由于居市场支配地位的经营者在市场竞争中具有非常明显的优势，如规模优势、资源优势、成本优势、用户优势、技术优势、经验优势和信息优势等，因而其他弱小经营者将难以与之相竞争并成长起来，如果考虑到市场支配者往往还有能力和倾向从事不公平竞争，弱小经营者将更加难以生存。

具体到电信行业，由于存在强烈的规模经济、范围经济和网络外部性，处于市场领导地位的运营商可能对新进入者产生压倒性的竞争优势，单纯依靠市场机制难以形成有效竞争。

我国电信业非对称管制之路

与世界各国一样，我国电信业的非对称管制也始自电信市场开放初期。1994年，以联通的成立为标志，我国电信业开始不断破除垄断，引入竞争。但相对于当时的中国电信来说，成立之初的中国联通实力过于弱小，由是我国政府采取了“非对称管制”的策略扶植弱小的中国联通逐渐成长。但由于我国电信产业的产品差异化并不非常明显，非对称管制主要集中在资费和普遍服务的承担上。

从资费上看，我国电信监管部门允许中国联通的手机资费一定程度低于中国移动。从普遍服务的承担上看，监管部门对原来的主导运营商中国电信提出了更多承担普遍服务的要求。而从更广泛的非对称管制内涵上看，限制中国电信及中国网通进入移动通信市场这一市场准入，被视作最大的非对称管制措施。

而早在2002年5月20日，也即新中国电信挂牌两日后，针对主要针对中国电信的非对称管制措施，中国电信原总经理周德强就称“在我国电信行业已不占据市场支配地位。因此，不对称管制的前提已不存在”，公开呼吁取消不对称管制。

此后，随着移动替代效应加剧，围绕不对称管制的有效性，业内产生了较大的争议。在一些专家看来，不对称管制带有很强的行政管理色彩，在创造公平竞争环境的同时有可能会牺牲某些方面的有效性，因而它只能是从垄断向竞争转变的过渡性手段。因此，不对称管制的力度应当逐渐减弱以至取消。此外，在他们看来，我国当时施行的不对称管制缺乏市场界定、检查和效果评估体系，负面作用相当明显。

而在另外一些专家看来，对于行业特性十分明显的电信业来说，单纯依靠市场难以实现合理的市场竞争以及资源优化配置，“非对称管制”永远都是电信监管部门促进电信行业发展的重要武器，永远都不会过时。

自2004年起，随着移动替代效应的增加，各企业间实力出现明显的变化，我国的非对称管制政策出现了较大的调整：在资费政策上，电信企业的资费自主权增强，尤其是实施电信资费上限管理后;在普遍服务上，在普遍服务基金迟迟无法建立的情况下，2004年推行分片包干机制。以致当时有业内专家称，“我国不对称管制正在消亡”。但是在传统非对称管制削弱的同时，新的非对称管制措施迟迟未能建立，以致市场格局严重失衡。

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